Le 22 décembre, de nouvelles règles vont entrer en vigueur en Tunisie, rendant obligatoire l’utilisation d’un passe vaccinal COVID-19 pour l’accès à de nombreux lieux et activités, notamment aux restaurants, aux bâtiments publics, et à d’autres lieux de travail publics et privés. L’application de ces règles va restreindre de façon excessive le droit au travail et le droit de circuler librement, et les personnes qui ne les respecteront pas se verront infliger des sanctions déraisonnables, a déclaré aujourd’hui Amnesty International.
De plus, les autorités sanitaires n’ont pas exposé publiquement de motifs clairs et fondés sur la science pour justifier les mesures imposant un passe vaccinal, ni précisé ou renforcé les garanties juridiques contre les éventuels abus commis lors de leur application, et elles se sont aussi abstenues de montrer si elles ont cherché à obtenir une véritable participation du public pour l’élaboration de la politique de passe vaccinal.
Conformément aux recommandations de l’Organisation mondiale de la santé (OMS)1, Amnesty International demande aux gouvernements de privilégier la communication et la sensibilisation du public pour encourager les gens à se faire vacciner contre le COVID-19, au lieu de recourir à des méthodes coercitives qui les forcent à le faire.
Le 22 octobre, le président Kaïs Saïed, qui a suspendu le Parlement le 25 juillet et qui s’est depuis octroyé le pouvoir de légiférer par décret, a pris le Décret-loi n° 2021-1, qui rend obligatoire le passe vaccinal pour presque toutes les personnes âgées de 18 ans et plus, en tant que preuve de la vaccination contre le COVID-19, pour l’accès à un grand nombre d’espaces publics et privés.
Les nouvelles règles prévoient que les travailleurs et travailleuses du secteur public et les salarié·e·s du secteur privé qui ne présentent pas de passe vaccinal ne seront autorisés à travailler que s’ils obtiennent ce passe, et que leurs employeurs ou employeuses ne les paieront pas pour la période de suspension. Ces règles obligent également les autorités à ordonner la fermeture pour une durée allant jusque 15 jours des établissements, autres que les établissements de santé privés, qui n’appliqueraient pas la réglementation en vigueur relative au passe vaccinal.
Comme la Tunisie lutte depuis des années contre le marasme économique et contre un chômage très élevé, qui a encore été aggravé par la pandémie de COVID-19, la menace d’une éventuelle perte de leur source de revenus en cas d’infraction à la réglementation sur le passe vaccinal représente pour les citoyen·ne·s tunisiens ordinaires un grave motif d’inquiétude. Les citoyen·ne·s tunisiens âgés de 18 ans et plus devront également présenter un passe vaccinal pour pouvoir voyager à l’étranger, ce qui suscite des préoccupations quant au droit de circuler librement2.
Le Décret-loi n° 2021-1 prévoit que le passe vaccinal entrera en vigueur deux mois après la date de sa publication au Journal officiel de la République tunisienne, et pour une durée de six mois. Il entrera donc en vigueur le 22 décembre, d’après un
message récemment publié sur la page Facebook du ministère de la Santé3. Le 5 novembre, les autorités ont publié un décret précisant les aspects techniques de ce passe4. La pandémie de COVID-19 frappe durement la Tunisie depuis l’automne 2020, avec un total d’au moins 718 561 personnes infectées et de plus de 25 000 morts pour une population d’environ 11,7 millions d’habitant·e·s, selon les chiffres officiels5. Mi-juillet 2021, le nombre de morts confirmées relevé quotidiennement par million d’habitant·e·s en Tunisie figurait au deuxième rang mondial6.
Les autorités ont commencé à vacciner en mars 2021, mais la campagne de vaccination n’a progressé que lentement au début, pâtissant d’un manque de transparence, d’ingérences politiques et de retards dans la livraison des vaccins7. Les autorités n’ont dans un premier temps pas accordé la priorité à certaines catégories de personnes à risque comme les détenu·e·s, les migrant·e·s sans papiers et les personnes vivant dans la pauvreté.
Les autorités ont cependant accéléré la campagne vaccinale, ce qui a été facilité par les livraisons faites par plusieurs pays, après que le président Kaïs Saïed eut suspendu le Parlement, démis de ses fonctions le Premier ministre, Hichem Mechichi, et se fut arrogé de très larges pouvoirs qui, selon lui, lui ont été accordés par la Constitution8. Le taux de personnes totalement vaccinées est passé de 6 % de la population tunisienne mi-juillet à près de 46 % mi-décembre9.
Aux termes de l’article 6 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), que la Tunisie a ratifié, les États parties doivent protéger le droit au travail qui comprend le droit de gagner sa vie10. Si l’article 12 du PIDESC prévoit que les gouvernements doivent protéger la santé publique, le Comité des droits de l’homme de l’ONU a précisé dans ses lignes directrices sur l’application de cet article que toute restriction des droits garantis par le PIDESC pour des raisons de santé publique doit être strictement nécessaire, que l’option la moins restrictive doit être retenue, qu’elle doit être d’une portée limitée et sujette à un examen, conformément aux articles 4 et 5 du PIDESC11.
Certains aspects du Décret-loi n° 2021-1 et de la directive du 5 novembre sont conformes au droit international et aux recommandations de l’OMS. Ainsi, il met en place un passe de façon temporaire et certaines dispositions visent à ce qu’aucune des personnes concernées ne soit exclue.
Les nouvelles règles accordent un passe vaccinal, sous la forme d’un code QR numérique, à toutes les personnes totalement vaccinées âgées de 18 ans et plus, et permet que les mineur·e·s totalement vaccinés en reçoivent aussi un, et elles accordent
un passe spécifique aux personnes qui ne peuvent pas être vaccinées pour des raisons de santé12. Elles prévoient également une version papier du passe vaccinal avec un code QR pour les personnes qui ne possèdent pas d’appareil numérique tel qu’un smartphone, et indiquent que les lois sur la protection des données s’appliquent aux informations personnelles sur la vaccination.
Cependant, plusieurs autres aspects du Décret-loi n° 2021-1 suscitent de graves préoccupations et risquent de restreindre le droit de travailler pour gagner sa vie et le droit de circuler librement bien au-delà de ce que permet le droit international.
ABSENCE DE CONSULTATION, PAS DE PUBLICATION D’UN ARGUMENTAIRE CLAIR POUR JUSTIFIER LE PASSE VACCINAL
Les autorités ont déclaré que le passe vaccinal fait partie des mesures visant à « atteindre l’immunité collective le plus rapidement possible »13. Or, Amnesty International n’a trouvé aucun élément indiquant qu’elles aient tenté de présenter un argumentaire clair, largement communiqué et basé sur des données scientifiques pour justifier cette décision, et elles n’ont pas non plus pris de mesures particulières pour demander la contribution des syndicats, des organisations de la société civile ou d’autres groupes qui auraient pu aider à élaborer une politique solide et satisfaisante sur le passe vaccinal. Les consultations ont été menées via le « Comité scientifique de lutte contre le coronavirus », qui comprend des membres des professions de santé, mais elles n’ont pas été élargies pour que des groupes de défense des droits humains puissent commenter les projets de restriction des libertés.
Dans ses recommandations concernant la vaccination obligatoire contre le Covid-19 et les obligations concernant le passe vaccinal, l’OMS conseille aux gouvernements d’expliquer clairement le raisonnement sur lequel se fondent de telles politiques, en partie afin d’obtenir la confiance du public ; et pour contribuer à apporter une réponse aux questions d’éthique, les autorités devraient consulter le public, « en particulier les représentant·e·s de groupes qui sont susceptibles d’être davantage encore défavorisés ou en danger… »14.
DES PENALITES DERAISONNABLES POUR LES PERSONNES QUI N’ONT PAS DE PASSE VACCINAL
L’article 6 du Décret-loi n° 2021-1 prévoit que les personnels du secteur public et les salarié·e·s du secteur privé ne pourront plus exercer leurs fonctions s’ils n’ont pas de passe vaccinal et qu’ils ne seront pas payés pour la période de suspension – ils sont ainsi de fait contraints de prendre un congé sans solde. L’article 8 oblige les gouverneurs territorialement compétents à ordonner la fermeture pour une durée allant jusque 15 jours des établissements, autres que les établissements de santé privés, qui n’appliqueraient pas la réglementation en vigueur relative au passe vaccinal.
Ces pénalités reviennent à supprimer la source de revenus, et elles risquent donc d’infliger un préjudice déraisonnable concernant les moyens de subsistance des personnes sanctionnées et des personnes à leur charge, en particulier compte tenu de la crise économique et financière qui sévit actuellement en Tunisie.
La Tunisie, qui pâtissait d’une situation économique déjà très fragile, a connu une chute de 8,8 % de son PIB en 2020, dans un contexte où la pandémie de COVID-19 frappait très durement l’économie de nombreux pays15. Un sondage réalisé par la Banque mondiale et l’Institut National de la Statistique (INS) a montré qu’en octobre 2020 près de la moitié (44 %) des personnes interrogées ont déclaré que la pandémie avait nui à la situation financière de leur foyer, et près des deux tiers (62 %) des populations les plus pauvres ont dit ne plus pouvoir payer leurs dépenses mensuelles16.
Le taux de chômage s’élevait globalement à 18,4 % en novembre 2021 et à 42,8 % pour les personnes âgées de 15 à 24 ans, selon les statistiques de l’INS17. Une étude menée en septembre 2021 a montré que près des trois quarts des personnes interrogées ont déclaré avoir subi une perte de revenu pendant la pandémie, et 43 % ont dit avoir dû sauter des repas au cours de la semaine écoulée. La majorité des personnes interrogées ont indiqué que la perte de revenu les empêchait de se procurer de la nourriture18.
Parallèlement à cela, le coût de la vie ne cesse d’augmenter en Tunisie. La Banque mondiale prévoit une inflation de 5,6 % en 2021, et de 6,0 % en 202219. En novembre 2021, le prix de la nourriture, des vêtements, des logements et des services publics avait tous augmenté au cours de l’année écoulée, selon l’INS. Les prix des aliments ont augmenté de 6,9 % globalement et ils ont explosé pour des produits de consommation courante comme les volailles (+ 24,0%), l’huile d’olive (+ 24,4%) et les œufs (+ 16,4%)20.
Le droit international autorise les gouvernements à restreindre certains droits pour faire face à une situation d’urgence en matière de santé publique, mais ces mesures doivent être temporaires, nécessaires et proportionnées à la finalité qu’elles poursuivent, et elles ne doivent pas elles-mêmes constituer ou favoriser d’autres violations des libertés et droits fondamentaux. Dans le cas présent, les pénalités encourues par les travailleurs et travailleuses qui n’ont pas de passe vaccinal et par les entreprises qui n’appliquent pas les obligations en matière de passe vaccinal, menacent le droit d’obtenir la possibilité de gagner sa vie par un travail.
DES RESTRICTIONS DISPROPORTIONNEES DU DROIT DE CIRCULER LIBREMENT
L’article 3 du Décret-loi n° 2021-1 prévoit que toute personne de nationalité tunisienne âgée de 18 ans ou plus devra présenter le passe vaccinal lors de sa sortie du territoire, à tous les postes frontaliers. Cette restriction est à la fois intrusive et inutile, et elle ne constitue pas de ce fait une restriction légitime du droit de circuler librement tel que protégé par le droit international et cité dans les recommandations pertinentes de l’OMS.
L’article 12 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), que la Tunisie a ratifié, garantit le droit de circuler librement sur le territoire d’un État et d’un pays à l’autre. Il prévoit de façon précise que toute personne est libre de quitter n’importe quel pays, y compris le sien. Si l’article 12 permet des restrictions du droit de circuler librement pour certains motifs, y compris pour protéger la santé publique, ces restrictions doivent être prévues par la loi, nécessaires pour réaliser un objectif légitime, proportionnées, et elles ne doivent pas violer d’autres droits garantis par le PIDCP.21 Les gouvernements
doivent utiliser « le moyen le moins perturbateur parmi ceux qui pourraient permettre d’obtenir le résultat recherché », comme l’indiquent les lignes directrices du Comité des droits de l’homme relatives à l’application de l’article 1222.
Dans ses recommandations concernant les voyages internationaux pendant la pandémie de COVID-19, l’OMS prévoit que les gouvernements ne doivent pas conditionner les déplacements à la présentation d’une preuve de vaccination, mais opter pour des mesures « fondées sur le risque » telles que le dépistage du COVID-19, l’imposition d’une quarantaine pour les voyageurs et voyageuses qui arrivent dans le pays, et/ou l’obligation pour les voyageurs et voyageuses de présenter un résultat négatif récent de dépistage du COVID-1923.
DES GARANTIES JURIDIQUES INSUFFISANTES CONTRE UNE APPLICATION ARBITRAIRE
Le Décret-loi n° 2021-1 ne prévoit pas de garanties adéquates contre les abus, car il ne fixe pas de sanctions disciplinaires et ne reconnaît pas de motifs de force majeure autres que l’état de santé qui soient susceptibles d’empêcher l’accès aux vaccins, il ne prévoit pas non plus de moyen rapide et impartial permettant de demander réparation, et ne précise pas les formes d’examen judiciaire qui seraient disponibles.
Par exemple, l’article 1 du Décret-loi n° 2021-1 prévoit un autre type de passe pour les personnes qui ne peuvent pas être vaccinées pour des raisons de santé24. Cependant, la loi ne prévoit rien pour les personnes qui ne peuvent pas obtenir le passe pour d’autres raisons échappant à leur contrôle, comme en cas d’accès restreint aux établissements de santé dans les régions isolées ; ces personnes sont donc exposées à des sanctions injustes.
L’article 7 du Décret-loi n° 2021-1 prévoit que les agents du service public qui ne se soumettent pas à l’obligation d’appliquer les interdictions liées au passe vaccinal feront l’objet de poursuites disciplinaires « conformément à la législation en vigueur » ; cette disposition rédigée en termes vagues les expose à des sanctions éventuellement disproportionnées ou autrement déraisonnables, ou abusives.
Ni le Décret-loi n° 2021-1 ni la directive ministérielle du 5 novembre n’établissent de mécanisme d’examen fréquent et transparent de la décision d’imposer les obligations en matière de passe vaccinal, ou des politiques liées à leur application, qui se fonderait sur les recherches scientifiques les plus récentes et la prise en compte des libertés et droits fondamentaux.
Le Tribunal administratif tunisien peut annuler des décisions administratives illégales prises au titre de décrets-lois, mais la procédure devant cette juridiction peut durer des mois voire des années, et le préjudice subi par la personne concernée ne peut donc pas être corrigé ou réparé rapidement.
De plus, la récente concentration des pouvoirs entre les mains du président Kaïs Saïed a supprimé des contrôles institutionnels essentiels qui constituaient des garde-fous contre d’éventuelles lois abusives. En vertu d’un décret présidentiel en date du 22 septembre, le Tribunal administratif tunisien ne peut plus annuler les décrets-lois – comme le Décret-loi n° 2021-1 – au motif qu’ils constituent une violation de l’ordre juridique. Ce même décret présidentiel a dissous un organe temporaire qui avait le pouvoir de contrôler la constitutionnalité des lois. (La Tunisie ne dispose actuellement pas d’une véritable cour constitutionnelle.)
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
L’imposition des obligations en matière de passe vaccinal va probablement avoir de larges et peut-être aussi profondes répercussions sur le quotidien des personnes et sur leur aptitude à exercer leurs droits fondamentaux – en l’occurrence, notamment, leur droit de circuler librement et leur droit d’obtenir la possibilité de gagner leur vie par un travail. Les autorités tunisiennes doivent veiller à ce que toutes les lois et tous les règlements liés aux passes vaccinaux respectent les obligations de la Tunisie relatives à la protection des libertés et droits fondamentaux au titre du droit international, et à ce qu’ils soient conformes aux recommandations pertinentes de l’OMS.
Les recommandations destinées aux gouvernements formulées par l’OMS en août 2021 au sujet des passes vaccinaux, qui sont le reflet du droit international relatif aux droits humains en ce qui concerne la restriction légitime des droits, indiquent que les obligations concernant le passe vaccinal doivent être temporaires, proportionnées, basées sur des preuves scientifiques, prévues par la loi, et qu’elles ne doivent pas être imposées « de façon arbitraire, déraisonnable ou discriminatoire »25. Les gouvernements doivent expliquer clairement au public la façon dont les passes vaccinaux sont censés fonctionner et quels sont les « politiques et mécanismes » qu’ils mettent en place pour protéger les gens contre les abus26.
En règle générale, les gouvernements doivent également veiller à ce que les politiques relatives à la vaccination contre le COVID-19 et les passes vaccinaux respectent les dispositions des normes internationales relatives aux droits humains, notamment celles des Principes de Syracuse concernant les dispositions du Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui autorisent des restrictions ou des dérogations : il s’agit d’un ensemble de recommandations formulées par des spécialistes indiquant dans quelle mesure un gouvernement peut restreindre certains droits et libertés dans des circonstances exceptionnelles, qui précisent que « [c]es mesures doivent avoir spécialement pour but de prévenir des maladies ou des accidents ou de permettre d’apporter des soins aux malades et aux blessés ». Ces principes indiquent en particulier que les gouvernements doivent justifier ces restrictions, utiliser les moyens les moins restrictifs possible, et que la loi doit prévoir des garanties adéquates et des recours utiles contre l’application abusive de restrictions des droits humains27.
Les autorités tunisiennes devraient en particulier :
1) Réviser les sanctions encourues en cas de non-respect des obligations liées au passe vaccinal, afin qu’elles ne menacent pas le droit dont disposent les personnes d’obtenir la possibilité de gagner leur vie par un travail, tel que garanti par le droit international.
2) Revenir sur l’obligation de présenter un passe vaccinal en tant que moyen exclusif de quitter la Tunisie, et permettre aux voyageurs et voyageuses qui traversent les frontières internationales de la Tunisie de prouver leur vaccination contre le COVID-19, leur infection ou leur innocuité de diverses façons, par exemple par un test PCR, conformément aux recommandations pertinentes de l’OMS.
3) Assurer et préciser les garanties juridiques nécessaires pour protéger les personnes contre une application abusive des obligations en matière de passe vaccinal, conformément au droit international ; et assurer et préciser des moyens rapides et impartiaux, prévus par la loi, pour permettre aux personnes de demander et d’obtenir réparation quand elles font l’objet d’une application abusive des obligations en matière de passe vaccinal.
4) Mettre en place au moyen de la loi un mécanisme transparent pour le réexamen fréquent des obligations en matière de passe vaccinal qui sera fondé sur les recherches scientifiques les plus récentes, sur les obligations de la Tunisie au titre du droit international en matière de protection des libertés et droits fondamentaux, et sur les recommandations pertinentes de l’OMS ; les conclusions de ce mécanisme devront être communiquées au public dans les plus brefs délais.
5) Rendre publics les éléments prouvant clairement que les autorités ont pris des mesures significatives pour mener une consultation au sujet des obligations en matière de passe vaccinal auprès d’une grande variété d’acteurs sociaux, en particulier auprès de toute personne représentant celles et ceux qui seront probablement les plus impactés. Si les autorités n’ont pris aucune initiative en ce sens, elles devront alors le faire immédiatement et de façon transparente.
6) Communiquer clairement, largement et de façon répétée au public les raisons justifiant l’imposition des obligations en matière de passe vaccinal, la façon dont ces obligations seront mises en œuvre, les droits et devoirs de la population quant à ces obligations, et en particulier les droits à une protection contre leur application abusive et les moyens d’obtenir réparation le cas échéant.
7) Privilégier les mesures visant à convaincre les personnes afin qu’elles choisissent volontairement de se faire vacciner, en leur fournissant des informations exactes et fondées sur des données probantes, sous une forme accessible à tous et toutes, en ce qui conc